Ricerca condotta nell’ambito del G.d.L. Ordinistica
(Art.31, comma 9, del Codice dei Contratti Pubblici)
a cura di Valentino Ramazzotti
Il Codice dei Contratti pubblici all’art. 31, c. 9, prevede, allo scopo di migliorare la qualità della progettazione e della programmazione complessiva degli approvvigionamenti, la facoltà per la Stazione appaltante di istituire una struttura stabile a supporto dei RUP, anche alle dirette dipendenze del vertice della pubblica amministrazione di riferimento.
PREFAZIONE
Il presente articolo, il primo degli approfondimenti sul ruolo e sui compiti del RUP, affronta il tema del supporto all’attività del RUP: argomento che può apparire secondario o accessorio, ma che invece, pone l’accento su un concetto importante, ovvero che è possibile delegare i poteri ma non le responsabilità.
Di conseguenza, anche a fronte di un servizio di supporto, in ogni caso la responsabilità “finale” delle decisioni spetta al RUP.
Per questo il c. 9 dello stesso art. 31 del Codice, prevede che la Stazione Appaltante, nell’ambito della formazione obbligatoria, organizzi attività formativa specifica per tutti i dipendenti che hanno i requisiti di inquadramento idonei al conferimento dell’incarico di RUP, anche in riferimento a metodi e strumenti elettronici specifici per la modellazione nel campo edilizio e infrastrutturale: obbligo che è stato recentemente meglio precisato e rafforzato dalla L. 120/2020 semplificazioni e dalla L. 108/2021 in materia di PNRR.
LA STRUTTURA A SUPPORTO DEL RUP
L’attività del RUP è caratterizzata sia da una particolare complessità, soprattutto sotto il profilo procedurale, che dall’assunzione di responsabilità ed è di non facile governo, anche a causa dei continui processi di aggiornamento normativo e giurisprudenziale.
In tale contesto, il RUP può incontrare difficoltà nell’approcciare la complessità del mercato senza appoggiarsi a un’organizzazione multidisciplinare che possa garantirgli un’efficiente gestione del suo carico di lavoro.
L’ampliamento delle funzioni e delle responsabilità del RUP, nonché l’esigenza di competenze sempre più altamente specialistiche imposte dalla normativa, spingono le SA nella direzione del conferimento di appositi incarichi a supporto dell’intera procedura dell’appalto.
Però tale struttura non è posta alle dipendenze del RUP, ma è bensì articolata come ufficio “servente”, che offre collaborazione e consulenza esterna di supporto ai compiti del RUP, e che non può compiere alcuna attività di progettazione.
Il RUP pertanto deve svolgere tutte quelle attività strumentali – mediante l’esercizio di specifiche competenze tecniche, economico–finanziarie, amministrative, organizzative e legali – che costituiscono il presupposto per il corretto esercizio dei compiti funzionalmente attribuiti al RUP (supervisione, coordinamento e verifica della progettazione, supervisione della direzione dei lavori, supervisione alla sicurezza, funzioni amministrative, validazione progetto): si può servire di un supporto tecnico-legale specialistico, necessario soprattutto per quegli appalti pubblici connotati da una certa complessità.
ATTIVITA’ DELLA STRUTTURA DI SUPPORTO
Il legislatore non ha posto un limite alle attività che possono essere oggetto di supporto al RUP, e quindi ragionevolmente, la SA può individuare, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, le specifiche attività per le quali richiede di usufruire di competenze esterne quali:
– l’individuazione e la scelta strategica della più opportuna procedura di gara da adottare;
– la predisposizione di tutta la documentazione di gara per l’avvio della stessa e il necessario supporto tecnico-legale (dalla stesura del bando, modulistica, verbali, gestione delle richieste di chiarimento e comunicazioni, alla verifica dei requisiti);
– l’assistenza nei rapporti tra la SA e i professionisti e la gestione dei procedimenti verso altre Amministrazioni pubbliche (Comuni, Soprintendenze, MIBAC);
– il supporto nella gestione delle fasi post-gara;
– il supporto nelle fasi di realizzazione dei lavori – dalla supervisione legale, amministrativa, burocratica nell’avanzamento dei lavori – al supporto nella fase di collaudo e di chiusura dell’appalto.
Il supporto al RUP può quindi riguardare qualunque attività, sia essa di natura tecnica o amministrativa, e l’amministrazione che conferisce l’incarico deve indicare, nell’atto dell’affidamento, i termini ritenuti congrui per l’espletamento del servizio.
L’assistente al RUP non deve essere soggetto ad alcuna forma di subordinazione, ma deve operare in autonomia, in modo da raggiungere il risultato fissato dall’amministrazione committente per un corrispettivo pattuito, da corrispondere se le aspettative non vengono disattese.
L’ AFFIDAMENTO DELL’INCARICO ALLA STRUTTURA
Il c. 11 dell’art. 31 del Codice, specifica che – nel caso in cui l’organico della SA presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del RUP secondo quanto attestato dal dirigente competente – i compiti di supporto all’attività del RUP possono essere affidati, con le procedure previste dallo stesso Codice, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, organizzativo e legale dotati di adeguata polizza assicurativa a copertura dei rischi professionali – nel rispetto del principi di pubblicità e di trasparenza e di divieto di frazionamento artificioso delle prestazioni per sottrarle alle disposizioni del Codice.
Gli affidatari dei servizi di supporto non possono partecipare agli incarichi di progettazione ovvero ad appalti e concessioni di lavori pubblici nonché a subappalti e cottimi dei lavori pubblici, con riferimento ai quali abbiano espletato i propri compiti direttamente o per il tramite di altro soggetto che risulti controllato, controllante o a questi collegato.
Le procedure di affidamento degli incarichi di supporto sono quelle previste dal Codice per i servizi e per le soglie di riferimento comunitarie: sopra soglia comunitaria si dovranno, pertanto, applicare le procedure ordinarie (aperta o ristretta), mentre per gli affidamenti sotto soglia si potranno utilizzare le procedure negoziate o di affidamento diretto.
Una recente pronuncia Tar Puglia (Bari, sez. I, 13 febbraio 2020, n. 237) – basata sulla sentenza del CdS n. 2730/2012 – ha stabilito che: il confine fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto è individuabile sul piano civilistico – in base al carattere intellettuale delle prestazioni oggetto del primo e in base al carattere imprenditoriale del soggetto esecutore del secondo – pertanto l’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto d’opera, rispetto al quale ha in comune almeno il requisito dell’autonomia rispetto al committente, si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo organizzativo, (l’appaltatore esegue la prestazione con l’organizzazione dei mezzi necessari e con la gestione a proprio rischio, rivestendo normalmente la qualità di imprenditore). Gli incarichi di supporto al R.U.P. devono essere pertanto ricondotti alla nozione di appalto di servizi.
ASPETTI DA ATTENZIONARE
Il supporto al RUP è un tipo di incarico che deve afferire all’espletamento di compiti tipici dell’Ufficio in questione, inoltre, secondo la giurisprudenza, può ritenersi connaturato all’incarico l’obbligo, per il professionista prescelto, di assicurare una certa presenza in ufficio e quindi di recarsi presso la sede della SA per lo svolgimento, in tutto o in parte, delle attività in questione.
Inoltre il discrimine tra un incarico conferito ad un professionista per un’unica prestazione oppure per un’attività di supporto del RUP, si deve basare sulla consistenza dell’incarico conferito: in particolare sulla presenza, o meno, di una molteplicità di attività (complessità e pluralità di funzioni), indicative delle funzioni di supporto, consistenti in una prestazione di assistenza e collaborazione con il RUP.
Il possesso di un’adeguata polizza assicurativa a copertura dei rischi professionali, da parte dei professionisti esterni alla SA incaricati per il supporto al RUP, è un ulteriore elemento che deve essere valutato e attenzionato, prima del conferimento dell’incarico. La Linea Guida n. 3 dell’ANAC, in materia di RUP, precisa che gli affidatari delle attività di supporto devono essere muniti di assicurazione di responsabilità civile professionale per i rischi derivanti dallo svolgimento delle attività di propria competenza (sulla questione delle polizze assicurative professionali rimando alla pagina https://www.architettimantova.it/formazione/materiale-didattico/materiale-didattico-deontologia/ – I rischi del mestiere (di Architetto) – evento organizzato in sinergia con il GdL Ordinistica).
Insomma, per tornare alla considerazione iniziale, il peso della responsabilità che la legge attribuisce al RUP, può essere certamente alleviato ma non eliminato e tanto meno delegato: ricordando I. Calvino viene da citare: “Sospesa sull’abisso, la vita degli abitanti d’Ottavia è meno incerta che in altre città. Sanno che più di tanto la rete non regge”.
V.R.
